Obiectivele pe care şi le propune o societate responsabilă depăşesc resursele şi competenţele administraţiei publice. Participarea şi responsabilitatea tuturor nu este o opţiune, ci o condiţie pentru a prezerva mediul economic şi mediul natural - cultura şi civilizaţia. Angajamentul şi obiectivele CEDD se înscriu în această perspectivă.

 

Despre « parteneriate » 

(public-privat şi public-public)

 

Despre persoane

Actorii sociali şi economici sunt – din punct de vedere juridic – « persoane », persoane fizice şi persoane juridice.

Într-o societate democratică persoanele au (trebuie să aibă) drepturi şi îndatoriri egale în toate angajementele lor sociale, economice ori în relaţia lor cu mediul.  Pentru subiectul care ne interesează, democraţia poate fi interpretată şi ca o condiţie fundamentală pentru utilizarea eficientă a resurselor fie că este de vorba de administraţie publică sau cocietatea civilă, de sectorul public sau sectorul privat, de persoane fizice sau juridice);

 

Nevoia şi dreptul de asociere

Un drept fundamental al persoanelor (fizice şi juridice) este dreptul de asociere şi de cooperare pentru a realiza mai simplu sau mai eficient diverse obiective, obiective care – de multe ori – nu pot fi realizate individual. Asociaţiile (ONG-urile) sau societăţile comerciale sau instituţiile (inclusiv administraţia publică) sunt expresia legală, concretă, a asocierilor dintre persoane.

Legislaţia statelor prevede întotdeauna un cardu specific pentru asocierea dintre persoane, în particular,  pentru crearea de (1) asociaţii şi fundaţii, (2) societăţi economice şi (3) instituţii publice – toate înregistrate şi identificate cu un cod unic utilizat în relaţiile lor oficiale cu statul sau dintre ele.  Chiar şi persoanele fizice – dacă doresc să angajeze operaţii economice în nume propriu – primesc un cod unic de identificare.

 

Parteneriatul nu este un concept juridic

Relaţia, cooperarea, asocierea dintre persoane se face în forme reglementate (definite juridic) şi recunoscute ca entităţi (persoane).   Forma juridică care oficializează relaţia dintre persoane este contractul.   Atunci când se încheie un contract între persoane, persoanele devin (juridic vorbind) părţi, adică dobândesc un statut reglementat. Părţile sunt „asociaţi” sau „acţionari” – după natura structurii create.

Aşadar când vorbim despre un „partenariat” vorbim despre o punere împreună a unor persoane pe care le leagă un act juridic: de obicei un contract  sau un acord sau calitatea de acţionar sau asociat.

 

Parteneriate contractuale şi parteneriate instituţionale

Juriştii clasifică diversele asocieri / cooperări/ parteneriate – deci inclusiv cele dintre structuri publice şi private  sau cele dintre structuri publice cu alte structuri publice în 2 mari categorii generice: parteneriate „contractuale”  şi parteneriate „instituţionale”.

Parteneriatele „contractuale” presupun un contract (de natură comercială) dintre părţi îar parteneriatele instituţionale presupun prezenţa părţilor în aceeaşi structură (acţionari în aceeaşi societate, asociaţi în aceeaşi asociaţie). Referitor la parteneriatele instituţionale trebuie amintit că au şi ele la bază tot un „contract” (un act constitutiv, un statut, un contract de societate).

Parteneriatul contractual se referă la operaţii punctuale şi relativ limitate în timp (achiziţii de furnituri, servicii, lucrări şi concesiuni) în vremece parteneriatele instituţionale se referă la operaţii de durată, mai complexe, la obiective care urmează să fie îndeplinite pe durate mai lungi de timp – de unde şi prezenţa părţilor în calitate de acţionari ori asociaţi în aceeaşi structură.

 

De ce Uniunea Europeană (şi bunul simţ sau logica) spun că nu este necesară o „directivă” (sau o lege) pentru reglementarea „parteneriatului” public-privat

Regula de bază a oricărui angajament pe care îl face administraţia publică este să utilizeze cât mai eficient banul public. Din acest motiv, condiţiile generale în care autoritatea publică trebuie să desemneze „partenerul” – fie că este vorba de un simplu contract sau un contract mai complex de concesiune sau de participare cu capital  - sunt (CF art 49 din Tratat):

 Nediscriminarea

Tratamentul egal

Transparenţa

Proporţionalitatea

Recunoaşterea mutuală

Aceste principii sunt  transpuse în « directive »  (directivele pentru achiziţii şi mai recenta directivă pentru concesiuni),  iar directivele sunt transpuse în legislaţiile naţionale.

Pentru că a participa cu capital (lichidităţi şi/sau capital în natură) la crearea unei societăţi este tot o formă de angajare a banului public, Uniunea Europeană reaminteşte mereu că existenţa  reglementărilor  pentru (1) achiziţii publice şi pentru (2) concesiuni reprezintă un cadru solid, complet şi suficient pentru orice partenariat public-privat; în consecinţă nu va exista niciodată o « directivă  PPP ».  DIn aceleaşi motive nu ar trebui să existe « legi ale PPP » ci doar – foarte utile ghiduri sau exemple de bune practici sau exemple nereuşite.

Este foarte instructivă schiţa evoluţiei directivelor europene referitoare la achiziţii şi concesiuni.

Într-un prim moment, contractele de concesiune au fost considerate tot „simple” contracte de achiziţii de bunuri – servicii lucrări chiar dacă, prin durata lor mai mare necesitau o analiză şi o redactare mai atentă a clauzelor referitoare la evoluţia costurilor, redevenţelor şi obligaţiilor părţilor.

Treptat, particularităţile contractelor pe termen lung au condus la elaborarea unei directive specifice, finalizată în 2014).

Se poate observa din schiţă efortul constant de unificare, concentrare şi simplificare a reglementărilor: la început au fost elaborate directive pentru fiecare tip de achiziţie (bunuri – servicii – lucrări) iar sectoarele considerate „peciale” (apă, transport, etc...) au fost tratate separat.

 


 

Un ghid pentru realizarea de PPP 

(Ghid legislativ şi Bune practici)

 

Un ghid este cu certitudine foarte util şi chiar necesar pentru a oferi modele şi argumente concrete administraţiilor locale.

O legiferare distinctă a parteneriatului public-privat reprezintă în mod inevitabil o reglementare repetitivă (redundantă) care nu face decât să reia aceleaşi principii şi detalii pe care le expun deja reglementările referitoare la achiziţii publice şi concesiuni.

Este interesant şi exemplul României în această materie - un exemplu în parte de urmat și în parte de evitat:

 

Partea pozitivă: prin Ordonanţa 34/2006 (adoptată înainte de intrarea în UE) au fost atinse atât (1) achiziţiile de furnituri – servicii – lucrări cât şi (2) contractele de concesiune şi (3) contractele „sectoriale”  pentru apă – energie – transport etc.

 

Partea negativă: în 2010 a fost adoptată o lege a parteneriatului public-privat (178/2010) care nu a produs nici un efect timp de 5 ani şi de curând (2015) această lege a fost amendată – dar putem presupune că impactul ei va fi asemănător cu cel al legii din 2010.

 

Tot un element – credem negativ – guvernul pregăteşte o spargere a reglementării achiziţiilor publice (OG 34/2006) în 4 legi distincte, câte una pentru fiecare obiectiv: furnituri – servicii – lucrări – concesiuni. Adică exact contrariul efortului de simplificare şi de coerenţă pe care îl face Uniunea Europeană.

 

 

De luat în considerare:  proiecte PPP de talie medie sau mică

 

Modelele şi exemplele de PPP au fost în general axate pe proiecte foarte mari: autostrăzi, mari staţii de tratare apă, telecomunicaţii etc. Dar nevoile de angajament complementar între autoritatea publică şi un partener privat este foarte mare (poate şi mai mare) la nivel local, unde nevoile şi efectele sunt vizibile imediat. Deci utilitatea PPP trebuie căutată în orice obiectiv în care o primărie, un raion sau o asociaţie de primării pot găsi motivaţii şi obiective comune: şcoli, spitale, baze sportive, infrastructuri şi servicii de utilităţi, telecomunicaţii etc. (un exemplu recent este legat de infrastructura de telecomunicaţii – fibra optică – pe care autoritatea locală o consideră şi declară „infrastructură de utilitate publică” şi în consecinţă se constituie ca proprietar al infrastructurii în vreme ce operatorii de servicii informatice, privaţi şi publici, devin parteneri asociaţi şi sau concesionari)

 

Parteneriate public – public?

 

Nevoia de asociere şi utilitatea unei asocieri poate include nu numai un partener privat, ci şi unul public.  De aceea regulile şi principiile de asociere pot fi sau trebuie să fie aceleaşi sau similare cu cele pentru un parteneriat public privat. 

Multe (1) primării din Uniunea Europeană sau (2) asociaţii de primării  sau (3) instituţii publice de cooperare între primării – structuri „intercomunale” au solicitat dreptul la un „partenariat” public-public în condiţii identice cu cele în care fiecare primărie în parte poate gestiona serviciile publice: în particular dreptul de a încredinţa serviciul direct,  fără a mai trece printr-o procedură de licitaţie.

Deşi obiectivele sunt aceleaşi (o utilizare mai eficientă a banului public) acest subiect merită o abordare mai amplă: primăriile trebuie (1) să se poată asocia (asociaţii de drept privat) pentru realizarea unor acţiuni sau obiective comune şi trebuie (2) să poată crea instituţii publice de cooperare pentru realizarea unor servicii publice de interes comun.

 

De ce – sau în ce condiţii - poate fi util un partenariat public-privat

 

Nevoia sau utilitatea unui parteneriat pot fi constatate doar atunci când cele două părţi au competenţe şi obiective complementare.

Mai trebuie luat în calcul şi sectorul bancar care poate pune sau trebuie să pună la dispoziţie resurse financiare pe care nici partea publică, nici cea privată nu le au la dispoziţie în momentul iniţial.

Dăm mai jos un rezumat al „deficienţelor” sau „deficitelor” pe care le au partenerii potenţiali şi care pot sta la baza unui „partenariat” echitabil.

 


 

Din cele de mai sus se vede limpede cum, în principiu, sectorul bancar are bani, dar nu are proiecte,  sectorul public are proiecte, dar nu are bani şi nici competenţele necesare, iar sectorul privat are competenţe, dar nu suficienţi bani. De unde posibilitatea unei cooperări utile dacă autoritatea publică are inteligenţa managerială necesară (indispensabilă).

Ipocrizie politică = incompetenţă sau deficit de responsabilitate şi competenţă administrativă

 

Nu în ultimul rând trebuie spus că oricare formulă de gestiune a serviciilor presupune costuri reale pe care – INTEGRAL – direct sau indirect, le suportă populaţia.

Atunci când costurile reale nu sunt acoperite la timp şi constant de către utilizatori (populaţia) – urmează un moment în care serviciile sau trebuie oprite, sau costă mai mult decât ar fi costat dacă ar fi fost aplicate preţuri şi tarife reale de la bun început.

 

Este situaţia frecvent întâlnită înainte de alegeri când toate „scumpirile” sunt considerate a pune în pericol şansa de a fi ales. Practicarea acestei „tactici” reprezintă însă un comportament în defavoarea populaţiei şi denotă un real deficit de responsabilitate şi competenţă administrativă.

 

Toate statisticile şi sondajele arată că „populaţia” este capabilă să „înţeleagă” şi să accepte costuri mai mari pentru un serviciu vital şi de calitate. Deci alternativa unui comportament populist rămâne o comunicare constantă şi intensă, transparentă, pe temele şi problemele sensibile.

 

Fondurile nerambursabile oferite de Uniunea Europeană au permis realizarea în timp scurt (în România şi statele membre din zona central şi est europeană) a unor progrese altfel imposibile în materie de infrastructuri şi servicii publice precum şi în administraţia publică a serviciilor, în general.

 

 

Obiectivul unor servicii de calitate şi accesibile pentru majoritatea populaţiei şi regiunilor este un orizont către care ne îndreptăm cu certitudine chiar dacă avansul nu este posibil atât de rapid pe cât ni l-am fi dorit şi nici aşa de uşor. Dar nu trebuie să fii un mare analist ca să constaţi progresele absolut remarcabile făcute în aceşti ultimi ani.

 


Next
Next
Previous

CEEP

Next